提升协商民主有效性的制度构建

——基于程序、结果两维度的研究

 干靖晶

摘要：基层治理的现代化体系建设离不开基层民主协商，协商在我国的治理体系与决策体系中已经运行了70多年，协商的形式在不断地创新，协商的范畴（内容、阶层等）在不断地扩大，对于政协等协商机构的定位、职责、规制也在不断地严谨完善，但是对于协商民主的有效性评价与构建，未有被普遍认可的理论及体系。协商如果仅止步于形式上的创新，不关注、不研究有效性的构建那等同于有形无实。笔者尝试从协商的产生过程中寻得有效协商的必备条件：程序——结果，再利用程序、结果两维度的交叉组合来构建协商民主有效性的分析、评价和制度提升。

关键词：协商理性；协商有效性；程序维度；结果维度

基层如何协商是有效的，怎样的协商结果是有效的，这是困扰基层协商民主长久以来的问题。近年来基层日益出现的治理难题，也催生了协商民主需要创新，需要实效。但是各地的协商模式名目繁杂，形式各异，却又很统一的在评价上面缺乏标准，阻碍了协商民主成为一种民主机制的范式，也阻碍了协商民主进入基层治理的主流场域。要在制度上有所进步，对协商有一个合理的评价，必须先廓清协商民主的理论渊源，探索一个有效的分析框架，构建一个提升协商有效性的制度框架。用制度来约束协商的进行让其更加有效，是我们的努力方向，也是推进国家治理体系现代化的需求。

本文尝试从协商的生成过程和理论逻辑来追溯协商民主的有效性需求和必要条件。当然仅仅从理论角度的阐述是不完整的，任何一种理论都是要在实践中进行修正与完善之后再度回到理论上的总结与升华，笔者将目前基层主流的协商民主模式进行不同类型的划分后对其分析，以便在建议的提出上更具有针对性和操作性。

一、有效协商的理论前提与逻辑

（一）有效协商的前提：理性协商的发展推演

理性：是人类依据所掌握的知识和法则进行各种活动的意志和能力，从人类的认识思维和实践活动中发现出来的，主宰人类的认识、思维和实践活动。从对理性的释义文字看，人类的实践都是基于“人是理性”的这一认知，那么协商是为了就某一事件达成一致或是寻求最佳、最公平的解决方案而开展的，必然需要理性的沟通，进行观点思想理性的转变，理性的将协商结果付诸实践。因此，在研究协商的有效问题上，要先搞清楚理性之于协商的重要之处。

1.理性催生了协商

先有理性，再有协商。

最初对理性进行区分的是康德，他将人类的理性分为了理论理性和实践理性，理论的发展是基于实践的探索之上，笔者对协商的探索是基于现实应用的，因此本文将着墨重点放在了实践理性的阐释中。实践理性在发展和演变的过程中出现了分支，马克斯·韦伯将实践理性分为价值合理性与目的合理性，价值合理性是纯粹追求实践过程中思想与行为是否符合自身所秉持的价值观、信仰（宗教信仰）、尊严、审美等信念，目的合理性追求的是实践的结果，将可供挑选的方案可能出现的结果与自己预想的结果进行比较，做出合乎个人利益目的理性的选择，目的合理性也被称为工具理性。

以工具理性为主导的价值观在渗入到社会的实践中出现了问题，引起了众多学者的批判与回应，例如马尔库塞认为在工具理性主导下人丧失了自省与批判，成为了单向度的人，霍克海默则更激烈地认为工具理性产生了法西斯。哈贝马斯指出，工具理性下的权力体系、货币体系，导致了人们生活的殖民化，即由于科技飞速发展，劳动的“合理化”被认可和实现。但是这种合理化脱离了主体间的合理关系，把人的关系降级为物的关系，使人无可挽回的沦为实现目的的工具，出现了劳动异化、人异化、交往异化。要破除工具理性笼罩下的社会交往，纠正“异化”，就要建立主体间（人与人之间）的平等理解与沟通，实现交往行为的合理化，哈贝马斯提出了交往理性。交往理性认为社会的交往不应该是有主客之分的，应力图消除主客二元对立，谋求建立一种以主体间对等交往为特征的理性。

哈贝马斯的交往理性被认为是“协商民主”的主要理论来源，他对于理性是一种形式上的修正。除此以外还有另一条修正的演变道路，来源于经济学派的经济人理性。新古典经济学派认为经济行为人是自身利益的最佳界定者，并且个体也是通过自身具备的知识和理性经验判断采取行动，因而新古典经济学派对实践理性做出了修正，即人具有选择理性。它的假设基础是人是自利理性的并且同一阶层的选择理性是一致的，是寻求阶层利益最大化的。投票民主的模式应运而生。但事实上，人在各自的生活中有着不一样的背景与学识程度，对同一利益是不同的渴求程度，因此同一阶层的人会出现不同的个人偏好选择；与此同时，人不可能掌握所有的信息，不可能精通所有领域的知识或穷尽所有的方案、方法，更不可能准确无误地预测到所有的结果，简而言之，你理性思考了，但你未必就能得到正确答案，你理性思考与旁人理性思考，未必是一样的结果，即个体偏好无法加总为集体偏好，从而以偏好聚合为核心要义的投票民主就不是彻底意义上的民主。结论就是人的选择理性也是有限的，这是对理性本身进行的反思所得到的结果，由此诞生了有限理性的理论。要突破这个有限，就必须要让所有的主体都自由表达，而不是投票式地做选择，协商就应运而生了。

由此，我们可以认为：协商民主的基于交往理性的特性，又突破单个人的自私和局限，通过共享信息、交换观念、共谋方案等方式来提高决策的质量。

图1：基于理性演进的协商生成图

（二）有效协商的必要条件：基于理性协商的分析

1.源于交往理性的分析

协商民主的一个主要源头就是哈贝马斯的交往理论，在该理论中，哈贝马斯更关注协商过程中的协商主体之间的地位、交流的语言法则，有无让每一个参与者都自由充分的表达，最后有无达成共识等。哈贝马斯的理论是关注协商过程。后人对哈贝马斯的理论进行解读后认为，哈贝马斯对协商的界定是双轨制协商，一个是具有宪法建制形式的，一个是不具有正式形式的。“不具有正式形式的”是发生在公共自由空间的，作用是形成公民舆论及公共意志（类似于现行的公开媒体协商和网络协商、座谈会等方式），“具有宪法建制形式”是在具有正式的法律规范下的场合，公民舆论或公民意志被采纳（类似于现行的政协协商会议、民主恳谈会等），进而形成律法或政策，它是一种决策的程序。

2.基于有限理性的分析

哈贝马斯对于协商民主的思考是基于哲学之上的思考，与之不同的是产生协商的另一条线，即选择理性到有限理性的路线（见图1），是在哲学、政治学及经济学之上的思考。选择理性是通过假设个体选择一致性而排除竞争的出现，然而现实社会中，个体偏好是更为常见的一种选择，因此有限理性也是更为常见的一种形式，因此对于协商是否有效，是要对协商后个体偏好有无改变进行测量的，这关注的是协商结果。

基于以上论述，哈贝马斯关注的程序主义的协商民主，以及有限理性关注结果主义的协商民主，都是对于协商是否有效的一种测量。基于此，本文将程序及结果作为判定协商是否有效的评判两维度。

二、基层协商民主的类型分析

目前主流的基层协商包括了体制层面的政协协商会议、基层民主恳谈会、听证会、开放式的座谈会、公共协商、网络协商，以书面建议为主的提案等，笔者将其分类进行实例分析。

（一）协商类型Ⅰ——基层民主恳谈会式

民主恳谈会以温岭模式最为出名，各地也纷纷在此方面做出了适合自己的创新改造,例如诸暨的基层民主协商的“枫桥经验”，在传统的民主恳谈模式上又有了新的进步，它主要推行了“三上三下”这样一个民主决策制度（见图2）。

图2：诸暨市枫桥镇的村级重大事项“三上三下”民主决策制度示意图

从程序的维度看：首先，诸暨为保障其“三上三下”民主决策机制的实施到位，枫桥镇各村制定了《村两委会联席会议制度》、《党员议事会制度》、《民主恳谈会（听证会）制度》、《村民代表会议制度》等配套制度。而“三上三下”这个机制本身的层层步骤就是对基层协商的一个规制的规定。其次,为了保障每一次协商都是充分交流和理性的运用，议题的产生（“一上一下”）即来自于上级部署、党员意见、村民代表意见、群众意见，做到了一个范围广和接地气，为了防止一些无意义的议题“以次充好”，收集上来的议题又要经过村两委会的研究和删选，再将通过初选的议题公开让党员和群众知晓并提意见；方案的酝酿（“二上二下”）是先由村两委对确认的议题进行研究并策划方案，再通过党员议事会、民主恳谈会的方式进行“智力的筹集”和获取支持，考虑到是涉及到老百姓的身边事切身利，还进行入户调查征求意见，确保最广大群众的知晓和支持；决策的审议（“三上三下”）这一环节基本是在村两委的主导下完成了，有党员会议审议，决策最终要付诸实施是需要通过村民代表表决的。由此可见，诸暨的“三上三下”民主决策机制采用“来自于民、问智于民、精英决策”的模式，达到了协商的极大广泛性。在整个过程中是有规章制度可循，有步骤安排可做，有村委的把控也民众充分参与的，可以说从程序维度看是约束性相当高的一种模式，是符合哈贝马斯所提出的交往理论中的充分平等交流和理性交流要求的。

从结果的维度看：村委作为协商的发起者，是对协商有着较高期望值的，是奔着收集民意、为民办事的目标去的。同时，案例中整个协商过程是非封闭式协商，协商的结果是精英式的封闭式协商形成决策并付诸实践的，体现了真正的民意，并理性的将民意进决策。据统计，首创“三上三下”重大事项民主决策制度的枫源村，通过这项制度，有效化解了行政村合并后产生的各种矛盾，自2006年并村至2015年，村里共办了16件实事工程，涉及金额1200万元。靠着“三上三下”这协商制度的严格执行，一直保持着“零上访”，尤其是村级工作做到了“零投诉”。

类似“三上三下”这样的以民主恳谈为主的协商模式，是在程序维度和结果维度“双高”协商模式，因其是有着明确进决策的目标的，因此笔者将其归类为决策型协商模式，即协商类型Ⅰ——决策型协商。

（二）协商类型Ⅱ——政协协商会议、提案协商式

以嘉兴H市政协近几年工作为例，笔者跟踪调研了H市政协5年的民主协商，大致概括成表1中的四种表现形式：

表1：海宁市人民政协协商民主表现形式

从程序的维度看：首先，参与政协协商的主体，政协委员和群众代表，他们的产生本身是有严格的规则和完备的制度的，符合协商主体之间的地位平等的理论要求；其次，在协商的过程中，有发起方，有参与方（界别委员、部门代表、群众代表等），有主持人，谁发言谁评议谁总结一般在会议流程中就已经被安排的明明白白，即使是自由的沟通中，为了掌控会议的方向和时间，也会有主持人来进行全场的一个把控。以专题调研、走访视察为主的现场协商和以公开媒体为主的公开协商，也都有着类似的程序上的严格规定。另外，书面协商的方式也在不断的增多，有政协工作人员主动搜集的社情民意和民主监督意见书，有专门界别呈交的调研报告，有委员们提交的提案等。例如，H市政协多年来一直采用的“提案五步法”：初次协商-跟踪调研-成果视察-再次协商-民主评议，五步是对一个提案从撰写到落实的过程规定。这样的协商模式是有完整的程序保障的，同时由于参与协商的主体是比较广泛的，协商所运用的具体交流沟通模式也是从会场到网络这样一个逐渐公开化的场合，就意味着主体间的交流是充分的，与上文的决策型协商一样在程序维度是符合哈贝马斯协商民主的过程勾勒的，即对整个协商的程序把握是有着比较高的约束性。

从结果的维度看：从这几年笔者对于政协民主协商的跟踪调研看，不论是何种方式的协商产生的结果，并不必然完全被市委市政府所采纳，市委市政的最终决策以封闭式的精英决策为主。2004年通过的《中国人民政治协商会议章程修正案》中明确指出“政治协商会议的职能是政治协商、民主监督、参政议政”，政治协商的功能定位，决定了政治协商会议是“谏言”而非决策。因此，从结果的维度来看，政协主导下的民主协商是“谏言”而非决策，注重了提出意见建议，提供智力支持这样的一个过程，至于谏言的结果并不是主要的考虑环节。因此笔者将其归类为谏言型协商模式，即协商类型Ⅱ——谏言型协商。

（三）协商类型Ⅲ——座谈会式

基于某一公众事件或公共设施而开展的向所有公众开放的座谈会是基层民主发展迅速的一大标志，也充分说明了，政府在公共决策上逐渐开始问政于民，带来的好处即以前事后碰到的难题在事前就因座谈会的召开被提出来继而被规避或者寻求解决之方。最熟悉也最著名的当属06年厦门的PX项目环评座谈会，因公众的反对，最后项目是迁建了其他地方。

笔者熟悉的是关于建设城际铁路的一次环评座谈会。城际铁路是H市自2102年起就开始谋求的在公共交通设施方面的大项目，也是承载了H市融入杭州大都市圈，参与湾区经济的一条重要通道。政府的态度是比较明确的——建，可是社会上、特别是规划中沿线的企业、居民有着很多不同的声音。为了了解公众对本项目建设所持态度以及环境保护方面的意见和要求，承担建设单位决定召开项目环境影响评价公众参与的座谈会，随即2015年3月16日H日报上刊登了一则城际铁路环评公众参与座谈会的公告：欢迎轨道沿线的有关单位、个人参加会谈。据了解，此次环评座谈会的集中难点在于，沿线居民的声音干扰，地面沉降以及规划路段上居民、企业的搬迁问题。

从程序的维度看：首先，类似这样的座谈会是面向大众的，那么即作为协商的一方的产生是公民自主报名的，非常的随机，既达不到具有代表性这一要求的，也达不到专业或者理性的要求；其次，在协商的过程中，更多的时候是主办方听取对方的意见和诉求，双发并未有就某一问题进行理性而充分的交流，程序维度而言是比较低的。

从结果的维度看：座谈会的主要目的是了解公众的意愿，是为了规避事后可能出现的社会矛盾而开展的，这是决策者明白到自身的理性是有限的，政府的偏好并不能替代公众的偏好，因此采用了这样非封闭式、非精英式的协商模式。从目的完成度而言，是结果维度比较高的。

这样的模式，现在很多地方政府在公共设施和重大公共项目的实施中，都会选择的一种模式，优势在于一是能与公众进行面对面的沟通，获知公众的建议和想法，同时也尊重了公众享有的知情权，避免了因政府的“一意孤行”而带来的社会矛盾激发；而明显的劣势在于，参与的公众是否具有代表性，表达的意见是否理性都是隐含在内的风险，短期看，类似PX事件短期能缓解社会矛盾及政府的公众压力，但是长期看，让部分决策掌握到了部分非精英（公众的理性和知识储备未必能达到理性协商的水平）的手里，使可能原本利国利民的项目没有落地，协商的有效性就大大的降低了。

总体而言，这是程度维度比较低的，结果维度比较高的协商模式，笔者将其归类为协商类型Ⅲ——和解型协商。

（四）协商类型Ⅳ——听证会式

以价格听证会为代表的各类听证会，如果以哈贝马斯的协商理论来看，听证会不能算是严格意义上的协商，因为听证会没有可遵循的程序或制度可言，而是单方面发起者的就某一决定开展的一次公开的告知，既没有主体间的充分理性交流，也没有什么程序约束性可言的。再者，以结果维度去考虑，听证会的发起者对于参与听证人的意见不是很关注，甚至可以说是不予考虑的，依然是以发起者用精英式的封闭协商作为最终的决策。比如涉及居民生活的天然气等资源的价格，比如涉及全国用户的移动流量资费等。这样的听证会式的协商在程序维度和结果维度上都是比较低的，是发起者基于对自身理性的判断决策的自信，当然，这种自信在一定程度上是有损发起方（大部分是政府）的社会公信力。

针对程度维度比较低的，结果维度比较低的协商模式，笔者将其归类为协商类型Ⅳ——通知型协商。

三、一个有效协商制度框架的构建：程序——结果的两维度

有效协商是基于交往理性及有限理性的基础之上的，前文的赘述中得知协商理性要求的是程序维度的高标准，有限理性要求的是结果维度的高标准。如果协商从程序开始就不具备公平、正义、充分、理性等特色，那么协商从一开始就已经偏离了有效，同时仅有程序没有结果的协商等同于没有终点的比赛，尽管过程精彩但是与参赛者又有多少意义。故此，笔者尝试探索将程序、结果两维度进行交叉合并，构建两者兼顾的协商民主制度有效性的优化提升，如下表2：

表2 基层协商民主类型划分

（一）构建协商民主有效性的评价体系

依据表2所展示的各类型协商的特性及结合近些年协商实践的成果，笔者尝试提出一个协商民主有效性的评价体系，以程序和结构为两大构成内容（表3-表4）。协商的有效与否可以进行逐条的对照赋分，比如，一次政协协商会议，如果分数达到了80以上，视为有效，低于60分的视为无效，因此也可以从这些所列项目中来检查一次协商所必备的条件有没有齐全。介于目前，我国的协商民主仍在不断的探索发展中，并且在以往经验的基础上，我们的一般经验为：过程大于结果，让公众有一个民主的体验。因此在体系中程序维度的权重占比略大于结果维度，以百分制为例进行标准的赋值，其中决策型协商、谏言型协商是有反馈的，而和解型协商、告示型协商，一个的结果寄予协商一方的偏好转变，一个实际上是公开通知，因此在反馈一环节上几乎不涉及，所以，相比前两类，和解型、告示两类协商的分值少一个组成部分。

1.程序维度的约束评价

表3 协商民主有效性评价的程序维度指标

2.结果维度的成果评价

表4 协商民主有效性评价的结果维度指标

（二）提升协商民主有效性的制度优化

在治理体系和治理能力现代化的要求下，基层自治开始成形、政府逐步退出基层治理的前台，社会组织力量和社会力量介入基层治理的领域的发展导向下，民主得到彰显，公众的意志得到尊重及被采纳是民主协商的一个目标，因此，笔者认为要让协商有效，就得有着高约束的程序和能落地的结果。而政府从提高基层治理能力的目标看，不能或缺的就是开放民主听取来自公众的声音，并将这些声音进行科学合理地“处理”形成于民有利的决策，所以，决策型协商具备的程序与结果的双高维度应当是其余协商类型提升优化的方向。

第一，决策型协商的优化提升——制度细节的调整提升。程序、结果“双高”的决策型协商。从程序及结果的两维度来评判它，属于合乎理论要求的有效协商，从实践的角度来评判它，例如上文提到的温岭、诸暨等推广的民主恳谈会，经过多年的实践-改进-实践，从最初的小范围试点到现在的大范围推广，从仅有党员参与到全社会各阶层的参与，从民生事项的协商到基层治理方方面面，从协商未必进决策到协商进决策必实施。因此从实践的维度来看，程序、结果维度都比较高，属于有效协商。决策型协商的提升空间在于细节的微调，例如主持人的选用、流程的安排更加合理等。

第二，谏言型协商的优化提升——结果运用制度的提升。在上文的赘述中，谏言型协商所表现出来的是强有力的程序维度的掌控，根据表4的评价指标来看，它的最大失分点在协商结果采纳与反馈这两个部分。与决策型协商不同，决策型协商的结果是进政府决策的，那就意味着会有各部门条线依照决策来落实，而谏言型协商的发起者多为政协等多党合作、政治协商部门，但出于自身部门职责的定位，献策不决策是政协等部门的特色。那么谏言能否进决策，就要看谏言的质量、意义和价值了，介乎于这个谏言是否具备这样的高度，因此，可以参照决策型协商的方式进行从议题的选择开始的一系列既公开又封闭、既民众又精英的多重搜集、多重筛选。对于一些交托各条线部门办理的谏言，要注意后期的跟踪，对提出意见的人要注重回复，让民众的意见得到最大程度的被重视和被采纳，让参与谏言的人有获得感、有信心。

第三，和解型协商的优化提升——程序掌控制度的提升。和解型协商是政府为了解决特定的问题而采取的协商方式，可以说是解决问题的工具。因此和解型协商是临时的，短期的一种协商。在协商有效性的评价体系中，明显的缺失是在程序的掌控制度上。根据笔者自己参与过的和解型协商经验看来，在和解过程中流程的规制逐渐趋向完整完善，例如引入主持人制度，但主持人多是临时的工作人员，因此多数照流程“对时”、“念稿”，对现场的把控及引导是非常不够的，另外，比较不符合规制的是参与人员的选择例如公开告示的方式，因此不专业的或是“看热闹”的往往会充斥其中，在协商的过程中常常出现不理性的表达，做出不合乎理性的决定。所以应该考虑在协商人员的选择上，多做出一重筛选，从众多的报名群体中，选出真正与协商问题有直接关联的，在学识和沟通方面具备理性交流能力的，让协商在非封闭式的选择中筛选出比较贴切、合理的人选。

第四，告示型协商的优化提升——程序、结果双提升。告示型协商通常是临时的，而且问题都是非固定的，但这并不意味着不需要制度的约束。告示型协商可能在很多人看来更像是政府在对公众的一种公开的通知，公众的意见被采纳的机率比较小。在程序上，一要着重于精细化参与人员的筛选，有了理性、专业的人参与协商，是协商有效性的基础；二要着重于流程的改造，告知型的协商留给公众表达意见的时间不多，因此没有充分达到协商沟通的充分性；三要着重于结果的关注，多数告知型协商，在告知事后并未再度跟进公众的态度及意见，也会留下很大舆论隐患；四要跟进事后宣传，避免出现媒体和公众的误读。

四、结语

在基层治理方面，目前我们已经成功的将管理意识转变为治理意识了，同时也逐步认识到基层自治的基础上，政府需要做的是合作、引导以及“守夜人”的职责。那么在社会民主意识愈加开明的新时代里，民众面对公共事务的关心程度已经远超于以往，对于自身与社会、自身与政府的紧密相连的关系也重视过以往，作为治理主控方的政府应该谋求协商基础上的合作式治理更为符合时代特征。

本文构建的分析和评价框架，只是众多分析中的其中一个角度，也是基于笔者对于协商的粗浅了解。基层自治的需要，现代化治理的需要，都在呼唤协商民主的有效性建设，让民众商而有物，商而有期，才是中国特色社会主义基层治理的发展方向，也是中国特色社会主义民主的彰显。