试论民主党派在协商民主体系中的角色失衡问题：以政党协商和政协协商的互动为视角

钱牧（嘉兴学院红船精神研究中心、上海交通大学国务学院博士后流动站）

摘要：十八大后，社会主义协商民主体系逐步建立。在这当中，政党协商是首要的，起着引领作用的协商形态；而政协协商则是唯一的专门性的协商平台，是协商民主的基础。在这两种协商形态中，民主党派都扮演着重要角色。两种协商在地位次序、协商内容、功能形态和履职途径等方面的差异性导致了各党派在政党协商和政协协商中的角色失衡性。具体体现为各党派在政党协商中的履职效能，显著高于其在政协协商中的作用，特别是政协的党派界别作为集体的理性化的政党行为淡化，未体现出其应有的价值。这种角色失衡对社会主义协商民主体系建设有一定负面影响。一方面，民主党派如果不能完善政协协商，就不能被执政党充分认可，也不能获得良好的公众信任度，而这是建设好政党协商的前提；另一方面，政党协商与政协协商之间并非零和关系，而是相互影响，相互促进的关系。为此，在治理路径上，可以考虑把政协委员主体作用和界别的组织依托作用有机结合；加强和完善民主党派的政协界别建设；进一步改进各党派与参与协商治理相关的理论和能力建设等。

关键词：民主党派；中国共产党；政党协商；政协协商；非均衡性

选举民主和协商民主是我国人民当家作主的两种实践形态。在协商民主中，我国各民主党派就不仅仅是重要的参与力量，而是在中国共产党的领导下，发挥着协商民主建设主力军的作用。因为政党协商在我国协商民主体系中居于首要地位，而它也是存在时间最长，运行最为成熟的协商民主形式。因此，政党协商在协商民主建设中起着引领和示范作用。各级政协组织是专门性的协商平台，也是协商民主的重要实践渠道。所以，政协协商是我国协商民主建设的基础。从这个意义上说，政党协商和政协协商是我国协商民主体系中最主要的组成部分。其体现在中共中央印发的《关于加强社会主义协商民主建设的意见》中则是，这两种协商连同政府协商，都属于要“重点加强”的范畴，而且中办还为政党协商与政协协商专门配套发布了两个具体的实施意见。由此可见，政党协商和政协协商的重要性程度要高于其他协商形态。而各民主党派无论是在政党协商还是在政协协商中都是关键性主体。它们不仅是政党协商的两大整体性主体之一，也是我国政协协商的主要界别。综上所述，在我国的协商民主建设中，中国共产党仍然发挥着领导核心作用，而各民主党派则发挥着主力军作用，这也是我国政党政治未来发展的趋势之一。因此，如何实现民主党派在政党协商与政协协商两个平台上功能与作用的良性互动，对其能否充当好协商民主主力军有重要意义。

一、民主党派在政党协商与政协协商中角色失衡的成因

在十八大之前，对于党际政治协商的权威性规定主要体现在2005年中央5号文件中，其协商范围涵盖执政党就国家发展所做出的重大决策部署、宪法和基本法律的修改建议、执政党向国家机关推荐的领导人建议人选，以及其他需要通报和听取建议的情况、报告等。而对于人民政协政治协商的相关规定主要体现在2006年中央发布的关于加强人民政协工作的意见中，其协商的内容主要包括中央和地方的重要公共性事务，以及事关人民政协工作和统一战线工作的重要问题。从这两条规定来看，国家的重要路线方针政策，政治、经济和社会发展方面的重要议题，重要的规范性文件和人事安排等，既属于党际政治协商的范畴，也属于政协政治协商的范畴。这就不可避免的会带来一个“重复协商”的问题。在实践中，一些民主党派成员，特别是党派的领导干部对于这种“重复协商”颇有异议。但是，党派人士对此的怨言主要集中在牵扯精力和带来不必要的协商资源的浪费方面，对于民主党派在参与这两种协商的角色失衡还没有太深的体会，因为这两种协商在此时还不属于独立的协商形态，而是统合于“政治协商”范畴内，其地位也是平等的。

党的十八大后，随着社会主义协商民主体系的逐步建立，政党协商和政协协商不仅在侧重点上区分开来，明确了各自在协商民主体系中的独立地位，而且在价值功能和履职途径等方面也有了差别。这主要体现在：

首先，在协商民主体系中的地位次序上，政党协商是“旗手”，而政协协商是“重要成员”。政党协商在社会主义协商民主体系中居于首要地位。这种地位从形式上看源自相关文本的规定上，但就实质而言，则归因于政党协商在中国特色社会主义协商治理体系中的特殊定位。在我国的政治体制中，中共执政党作为领导核心，其牵引整个国家政治生活的发展是主要是通过两条主线来完成。一条是选举民主，主要涉及人民代表大会制度以及由此产生的国家机构体系；还有一条是协商民主，它作为另一条主线贯穿起了三个既相互交叠，但又有所区别的关联性范畴，即统一战线、政党制度和人民政协。统一战线的基本定位是政治联盟，是中共执政党巩固领导，联谊交友，凝聚共识，谋求共赢的法宝；政党制度即中国共产党领导的多党合作与政治协商制度；人民政协则既是统一战线的组织形式，又是多党合作和政治协商的重要机构。而在这三个范畴中，中国共产党都是唯一的领导力量，而民主党派则既是最重要的统战对象，又是政党制度中的两大主体之一，同时还是人民政协的主要界别。也就是说，这三个范畴的交汇点决定了中共和各党派之间政治协商的特殊重要性，即政党协商在协商民主建设中起到排头兵作用，发挥着示范引领效应。而政协协商从其定位来看，一是协商民主的重要渠道，二是专门化的协商机构。从这个意义上说，政协协商是我国协商民主的重要实践平台。但就它和政党协商的关系而言，就好比是一个团队中的是“旗手”和“重要成员”之间的关系。

其次，在协商内容方面，政党协商“关注大局”，而政协协商“侧重细节”。政党协商所涉及的基本上是执政党治国理政中事关大政方针的事项，包括中国共产党党代会报告、修宪草案、国家领导人建议人选，以及与多党合作与统战工作相关的重要问题。一方面，这些内容体现出高端性、权威性与宏观性；另一方面，这些内容实际上都是执政党所主导，以及各民主党派所参与的事关国家发展全局的宏观性战略性问题，属于“政党政治”范畴。相对于政党协商而言，政协协商所涉及到的当然也是国家和地方的重要政治、经济、文化和社会问题，且主要聚焦于“公共行政”范畴内的相关事务。从中央和地方各级政协组织的履职情况来看，大多是以各级国家行政机关为主要工作对象，开展政治协商，参政议政和民主监督。此类事务一方面具有广泛性，涵盖了政治、经济、社会、教科文卫、环境生态等各个方面；另一方面是以中观性或微观性事务为主，与民生的联系较为紧密。但就彼此之间的关系而言，由于我国的国家体制属于“政党主导型”而非西方式的“议会主导型”或“行政主导型”，因此“政党政治”与“公共行政”属于统领和被统领，决定和执行的关系。

再次，从功能形态上看，政党协商发挥着“直通车”功能，而政协协商发挥着“决策参考”功能。政党协商较之于政协协商等协商形式，其成果能更便利地进入党政机关政策议程。当代中国的政策议程起源于中共执政党的政策构想，党在形成了政策构想之后，一个常规环节就是征求各民主党派对这一构想的意见，然后，党在这些意见建议的基础上，结合自身的考量，形成特定的政策倡议。而这就是我国政策议程中的最关键最核心的环节。在这过程中，政党协商的成果一般都能直接进入党政机关的决策议程，特别是由各党派主要领导直接主抓的调研考察项目，一般都能获得国家和地方主要党政领导人的批示。相对于政党协商而言，政协协商也有自身的特色。比如政协委员比党派成员更具广泛性和基层性，能更为迅速敏捷的回应社会关切；政协协商的覆盖面更广，渠道更充裕；政协的履职方式更为多样化，与之配套的相关的操作规程也更为细致规范。这些因素使得各级政协组织成为党和政府改革和完善国家治理、社会治理，特别是基层治理的重要助手。各级政协组织和政协委员的履职成果通常以提案、建议案、社情民意等形式达至党政机关，作为其重要的决策参考。但就功能而言，政党协商的“建议直通车”，其效能相对强于政协协商的“决策参考”。

最后，从履职途径来看，政党协商主要依靠“整体”，而政协协商主要依赖“个体”。政党协商主要是依靠党派集体的力量履职尽责，而政协协商主要是依靠委员的主体作用。相对而言，前者更容易产生高质量，有影响力的履职成果，也有可能获得更多重视。在政党协商中，其参与者是代表各自政党党派参与协商，这点是确定无疑的。从中央和各地方发布的关于政党协商的实施意见或开展的相关实践来看，各级党委对于政党协商的成果一般都给予了较高的关注，不仅建立了比较科学有序的办理程序，而且还很注重让政党协商的成果产生实际效能。比如在中央层面，《关于加强政党协商的实施意见》不仅明确各类政党协商会议由中央负责同志亲自主持，而且在约谈协商中，党派负责人还可以约请中共执政党负责人交谈。各党派在必要时可以不必经中央统战部，而直接与中央领导沟通。这些都真正体现了政党协商中各主体的平等性。在地方层面，比如上海市，其政党协商成果先由市委统战部拟出一个意见简报，然后交市委办公厅，并呈市委常委、市委办公厅主任阅后，将该意见所提出的内容，交相关部门办理。办理结果一方面交市委主要领导阅示；另一方面通过市委统战部反馈给参与协商的各民主党派。而在政协协商中，并没有明确政协委员参与政协协商到底是代表党派界别还是代表委员个人。^[]而人民政协强调发挥委员主体作用，这无疑导致党派界别政协委员更多以个人身份履行职能。这种注重个体的履职模式，具有较快捷灵敏地回应社会关切和民生热点的优势，比较契合社会治理和基层治理的需要。但这种“小快灵式”的履职形式也有其短板，一方面它容易受到人财物力短缺的掣肘，另一方面它接近党政机关的渠道比较有限，因此要产生有重大影响力的成果，难度相对大些。

需要特别说明的是，笔者在此所做的区分，意在说明这种差异性对于民主党派在两个协商平台中所扮演角色的影响，而不是要分清这两种协商孰优孰劣。没有成员，旗手就是孤家寡人；没有细节支撑，全局就是空架子；决策参考可以成为建议直通车的素材来源；整体同样是由个体组成的。因此，政党协商和政协协商都是协商民主体系中不可或缺的重要组成部分。

二、民主党派在政党协商与政协协商中角色失衡的现实状况：以协商主体的协商效能为例

协商效能，即协商所发挥出的作用和功效，以及由此所衍生的影响力。基于政党协商和政协协商在协商民主体系中的地位次序和协商内容方面的差异，各民主党派在两种协商环境中所发挥的效能也有较显著的差异，这种差异无论是在中央层面还是在地方层面均有所体现。

（一）民主党派在政党协商中的效能

衡量相关主体协商效能强弱高低的重要指标就是看协商参与度。在我国，协商参与度的一个直观的表征就是相关协商性会议的召开情况。十八大以来，截止2017年10月，中共中央主持或委托中央统战部主持召开的各种形式的政党协商会议共计百余次（具体见表1）。中共中央主持召开了三十余次，其中的大部分会议是由中共中央总书记亲自主持。与会的其他中央领导一般包括兼任全国政协主席的常委和协助总书记专门负责党务工作的常委，与会的各党派负责同志则至少包括了属于党和国家领导人序列的各党派中央主席和中央第一副主席。如果适逢中共中央出台重大决策部署，那么为此所专门召开的政党协商会议则规格更高。比如，2018年初中共中央就“党和国家机构改革方案”，以及“国家机构和全国政协领导人选建议名单”所召开的两次政党协商会议，总书记和其他政治局常委都是全部出席。因此可以这样说，政党协商已经成为了我国最高层次的协商民主形态。

表1. 十八大以来中共中央主持或委托中央统战部主持的政党协商会议情况

近年来，政党协商在已有的会议协商、书面协商等形式的基础上，结合实践发展，有针对性的探索了新的协商形式，比如“调研协商座谈会”。此类座谈会按照“中央出题，党派调研，重点跟踪，会议沟通”的模式，由各民主党派结合中央的重大战略部署，开展专题性调研考察。其成果在调研协商座谈会上进行沟通交流已达成共识。此类座谈会一般由中共中央负责同志主持。会议频率一般是每年两次。比如2015年的两次调研协商座谈会由时任全国政协主席俞正声同志主持。这一创新举措，有力的推动了党派相关调研成果进入政策议程，并使其产生预期效果，有助于改革和完善党派协商调研成果转化机制。十八大以来，全面深化改革、法治国家建设、“一带一路”倡议、十三五规划、京津冀协调发展等重大决策的出台，都是中共中央在参考借鉴了民主党派的重点调研成果的基础上形成的。

除了会议性协商以外，另据统计，2015 年以来，各民主党派中央向中共中央、国务院报送意见建议近90件，其中的近80件获得了中央领导同志批示。也就是说作为政党协商成果的近九成的建议案获得了批复，进入了政策议程。

中央层面的经验与做法对于地方的政党协商实践起了示范引领作用，我国的各地方也在各自的层面参考和借鉴了中央的做法。特别需要另做说明的是，随着近年来协商民主的广泛、多层和制度化推进，特别是协商民主体系的逐步建立和完善，在政党协商以往鲜有着墨的基层治理领域，部分地方的党派组织也在同级党组织的支持下做了有益探索，比如浙江省部分地市的实践探索。其中比较典型的有中共执政党与民主党派基层组织共同参与的合作共建平台，以及以民主党派基层组织为主体的协商议事会组织和决策咨询会组织等。

首先是合作共建模式，即执政党与参政党基层组织按照彼此之间的协议，在基层治理的某个领域开展协同合作。通过这种合作平台，一方面推动基层社会整合，更好地表达和回应不同社会主体的利益关切；另一方面则可以借助党派的人才和智力优势，推动基层党政机关决策的科学性和民主性。比如杭州市拱墅区，该区的七个街道党工委与该市七个民主党派基层组织，在区委统战部的统筹安排下签订了共建协议，结成共建对子。协议明确各基层党政机关在出台重大决策前，应当和所联系的民主党派基层组织进行协商沟通，听取其意见建议；在决策执行过程中，各民主党派可派遣监督员对于决策的执行情况进行跟踪监督。随着这种共建关系的不断深化，2017年，在拱墅区委统战部的主持下，七个民主党派基层组织与共建结对的街道所管辖的社区签署了结对协议，并成立“同心实践基地”，合作共建进一步向下延伸，其运行空间进一步拓展。

其次是协商议事会组织。近年来，浙江省一些地市探索成立了协商议事会性质的组织，它是在城市基层党组织的支持下，有各民主党派成员参与的，并吸纳利益相关方代表的协商平台。相对于居委会而言，这种协商议事会由于吸纳了较多的精英分子和代表性人士，层次更高，专业性更强，因此，它在街道和社区治理中，已经有了代行居委会部分管理职能的倾向，而不仅仅局限于协商和议事。比如浙江余姚探索成立了由各民主党派、人民团体和其他社会界别代表人士参与的协商议事组织，其主要职能是协商、议事、监督和咨询等。该组织形态也获得了街道党工委的鼓励和提倡。

再次是决策咨询会性质组织。在浙江省的一些地市，已经开始探索建立有民主党派参与的，具有决策咨询性质的协商平台，比如台州市黄岩区的“民主党派顾问团”、奉化的“咨询委员会”等。在这些平台中，民主党派以其成员个人参与为主，相关的决策咨询以街道一级为主，辅之以社区决策咨询，因为在城市基层治理中，街道党工委是主要的决策机构。各民主党派成员在开展决策咨询的过程中，也相应地发挥了监督、协调和治理性功能。其中比较有代表性的是台州市黄岩区的相关实践。黄岩区于2014年下发了“区级民主党派组织联系乡镇推进协商民主制度化建设”的文件，组建“民主党派顾问团”和“党派顾问责任区”。各乡镇相应的成立以党派成员等为主体的协商议事会，以此共同推进基层协商民主建设。同时，黄岩区还配套制定了《基层协商民主综合评价指标体系》，为相关工作的开展提供制度性规范化支持。在这套评价体系中，“党派团体参与度”是一个用来衡量相关决策是否符合协商民主要求的重要评价指标。以此为基础，协商民主的综合评价体系建立在区、党派团体和乡镇三方互动的基础上，而不是由某一方垄断裁量权，确保了评价结果的公正性和合法性。

（二）民主党派在政协协商中的效能

在政协协商方面，民主党派的工作虽然也取得了很大成绩，但至少从目前情况来看，党派界别作为政协最重要的界别之一，其优势和特色，特别是整体性的优势和特色尚不显著。笔者从两个角度对此加以说明，一是党派界别的政协提案情况；二是民主党派参与“双周协商座谈会”的情况。

1.民主党派界别的政协提案情况分析

政协提案工作是人民政协最重要，最根本的履职形式，也是政协协商的重要实施途径。因为无论是政协提案的形成还是其具体办理都需要诉诸民主协商的途径。近年来民主党派界别的政协提案有两种值得注意的趋势：

一是党派界别的集体提案数量偏低。笔者查阅了近年来全国和地方政协提案工作的相关资料，发现无论是在全国政协还是地方政协中，大部分的提案都是由委员个人或委员联名提交的，而以集体名义提交的提案，包括各民主党派、无党派、人民团体提案，各界别或界别小组提案，以及政协各专门委员会提案等，只占很小比例。十二届全国政协（2013-2018年）五年来的提案共立案23975件，其中集体提案为2026件，其中各民主党派中央和全国工商联提案约为1700件，所占百分比分别约为8.4%和7.07%。在地方政协提案方面，以浙江省政协为例，2015至2018年间，浙江省政协全体会议期间的提案共立案3811件，其中包括各民主党派在内的集体提案共约为1150件，所占比例约为30.1%。需要注意的是，浙江省的这一比例在全国属于领先水平，也就是说全国其他地区很难达到这样一个比例，甚至与之存在较大差距。至于在某些基层政协中，包括党派提案在内的集体提案甚至到了可以忽略不计的地步。

二是党派界别的政协提案内容和关注点高度重叠趋同，党派的界别性特色和优势弱化。本来，建立在我国各民主党派分工联系特定阶层基础上的界别性，是各党派的最显著特性，包括民革的民主革命历史身份关系和涉台法制工作特色、民盟的教科文特色、民建的经济特色、民进的教育文化和新闻出版特色、农工党的医卫和环保特色、致公党的侨务和外联特色、九三学社的科学技术特色和台盟的对台工作特色。但从近年来各党派提交的政协提案来看，大部分都聚焦于经济和民生领域：

首先在全国政协层面，以2015年至2017年的各党派在全国政协会议期间所提交的党派集体提案为例。民革的国民党和涉台事务的提案约占其总数的23.5%；民盟文教类提案约占其总数的17%；农工党的医药卫生类提案约占其总数的27.2%；致公党的外事类提案约占其总数的19.3%；九三学社的科技类提案约占其总数的11.6%；台盟的两岸关系类提案约占其总数的11.1%。只有民进和民建两个党派的特色提案超过了其总数的半数，其中民建自身的特色就是经济界特色。具体见下表2：

表2:2015-2017年间各民主党派在全国政协会议期间的政协提案分类表

其次在地方政协层面，以1998年至2007年间，浙江省各民主党派在浙江省政协会议期间提交的政协提案为例。1998年至2007年十年间，浙江省的八个民主党派共提交党派集体提案751件。其中，反映社会建设和民生保障问题的提案最多，约为271件，占总数的36.1%；反映市场经济建设方面问题的提案居其次，约为257件，占总数的34.2%。这两类提案占了所有提案总数的70.3%。和全国政协一样，经济健康运行和社会保障等事关民生的问题也是地方政协中的各民主党派界别所重点关注的问题。而在经济类提案中，反映三农问题的提案最多，约占经济领域的27.6%；反映民营经济问题的提案居其次，约占13.1%。这是由浙江省的经济发展特点决定的，该省的民营经济和农村经济自改革开放以来一直是居于全国的最前列。浙南地区是我国民营经济的发源地，而浙江省农村居民的人均可支配收入自1978年以来一直居全国各省份第一。具体见下表3：

表3：1998-2007年间各民主党派在浙江省政协会议期间的政协集体提案分类统计

上述统计结果在一定程度上反映了各党派紧紧围绕各级党委政府的中心工作履职尽责，具有积极意义。但我们需要注意一个事实，那就是在经济和民生领域，党委和政府所具有的的各种资源性优势，包括人财物力和信息等，远远胜过党派。也就是说，至少在这些领域，民主党派的特色和优势没有太多的施展空间。实践证明，民主党派提交的许多事关经济和民生的政协提案，其反映的情况大多为党政机关所掌握，或者说出现了政协提案与人大议案在内容与关注点方面的趋同化。这不能不说是一种参政资源的浪费。而在这方面，政党协商则呈现出不同的趋向。从十八大后，特别是2015年后各党派向党中央国务院提交的代表性建议案来看，其所反映的内容来看，有两个特点，一是重要性和全局性，也就是说时上述建议案所涉及的都是事关国家某个领域发展全局的战略性问题；二是专业性和界别性，这一点更加突出，即上述建议案基本上都是各党派的界别性优势所在。各党派在这些领域具有充沛的技术资源、信息资源，特别是人才资源，能从专业化的角度提出有针对性的可行性建议，而这正是党政决策层所急需的。

2. 民主党派参与“双周协商座谈会”的情况

十八大以来，人民政协在政协协商民主建设制度创新中的最重要成果就是重新建立和完善政协“双周协商座谈会”制度，这项制度既是对新中国成立初期人民政协“双周座谈会制度”的继承，同时也结合时代特点，对原有的制度机制作了重大创新。因此，“双周协商座谈会”制度是过去的“双周座谈会”制度在新的时代背景下，在制度化程序化科学化方面的重塑与再造，具有显著积极意义。但是，在这一制度创新中，民主党派在其中的角色有了微妙地变化。

一方面，新中国成立初期的“双周座谈会”其实质就是“政党协商座谈会”，而且还主要是各民主党派（包括无党派）之间的协商。之所以在“双周座谈会”前冠以“人民政协”，是因为它是借助人民政协这一场合来举行的。比如，《双周座谈会暂行组织办法》第一条就规定：‘双周座谈会系由各民主党派、无党派人士发起’”。现有的有关文献资料关于“双周座谈会”的记载一般都是“各民主党派无党派人士举行双周座谈会”^[]，以及与之类似的格式。由此可见，在“双周座谈会”模式中，各民主党派不仅是座谈会的参与者，更是其发起者，这是前后两次“座谈会”的一个本质区别。

另一方面，现行的“双周协商座谈会”其本质是政协协商。尽管每次“双周协商座谈会”都有民主党派人士参加，但他们都是以政协委员，而非党派成员的身份参与其中。这一点从相关的媒体报道就可见一斑，媒体的相关报道均未突出有关人员的党派成员身份，而是表述其政协委员身份，即便是党派主要负责人也是如此。除此以外，无论是从加强人民政协协商民主工作的意见来看，还是从“双周协商座谈会”的专门性规范性文件来看，除了在个别环节外，一般也没有特别强调民主党派界别的特殊地位。比如《双周协商座谈会工作规则》规定：双周协商座谈会的部分议题可由民主党派承办。还比如，在2015年全国政协就双周协商座谈会事宜致委员的致信中提到“座谈会应有一定比例的民主党派人士”，但并未明确这个比例具体是多少。所以，至少从目前情况来看，民主党派在“双周协商座谈会”制度中，由过去的“发起者”、“主导者”变为目前的“参与者”。

三、民主党派在政党协商与政协协商中角色失衡问题的影响

社会主义协商民主体系作为一个科学的系统，其诸构成要素之间，包括政党协商与政协协商之间不是“零和”关系，而是相互影响、相互促进、相互贯通的关系。民主党派在政协协商中的缺位，会造成其在政党协商中的失位。

（一）民主党派在政协协商中作用的弱化和失位，会有损于其参与政党协商的效能

首先，民主党派在政协协商中作用的弱化不利于提升中共执政党对于各党派的认可度。近年来，随着中央陆续发布加强和完善多党合作制度、人民政协工作的指导性意见，特别是十八大以来，中央以更高规格召开统战工作会议，首次发布统战工作条例，出台了一系列完善协商民主建设的意见，这既体现了中共中央对于多党合作工作的重视，也体现了中央对于民主党派寄予了更高的期望。以往许多党派人士抱怨执政党没有给党派更多发挥作用的“舞台”，但现在这种“舞台”已经足够宽广了，如果民主党派还不能发挥出更好的履职效能的话，无疑会降低执政党领导层对于民主党派的认可度。因为，这个“舞台”基础性载体就是政协组织。政协既是专门化的协商民主渠道，也是多党合作与统一战线工作的组织形式。民主党派不能利用好这一“舞台”的结果就是执政党对于民主党派认可度的降低。认可是支持的基础。如果没有执政党的信任、支持和协助，民主党派很难处理好政党协商所涉及的宏观性、全局性、复杂性事务，其工作开展无疑会受到诸多掣肘。“因此，有的地方对政党协商存在随意性、表面化和形式化的问题，有的敷衍了事；有的流于形式，以情况通报、工作部署代替协商。”^[]出现这些问题，与部分执政党领导人对于民主党派缺乏信任不无关系。

其次，民主党派在政协协商中的失位会降低党派的公众信任度。如果拿民主党派与中共简单比较的话，就规模而言，中共有近九千万党员，而八个民主党派的总规模也就七十来万；就地位而言，中共是执政党，各民主党派是参政党；就组织分布而言，中共执政党组织已经分布到每一个基层单位，而民主党派则主要在大中城市发展。这些因素使得公众对于民主党派的认知程度非常有限。即便是在知识分子当中，大多数对于民主党派也就是知道其存在，而没有更进一步地了解。至于工农大众就更不用说了。比如，北京市农工民主党办公地挂出了党派招牌后，有许多农民工前去咨询或投诉其权益问题。而在公众了解民主党派的有限渠道中，最便捷的一条就是每年从全国到地方召开的人大政协“两会”。这也就是说，社会公众更多的是从政协渠道了解民主党派，而很少从政党协商的渠道了解它们，因为政党协商主要是在中共执政党与民主党派的领导层之间展开，与人民群众的日常政治生活距离较远。以致于很多人认为民主党派就是人民政协。这虽是一种误解，但从侧面说明政协对于党派的重要性。本来，我国的八大民主党派按照各自的历史传统与现实状况，分工联系一定阶层的人民群众，这无疑为这部分群体提供了一个表达其意见诉求的渠道。但当前许多人民群众，包括许多与党派分工联系的阶层相匹配的公众，都不知道可以通过民主党派的途径表达其意见诉求。如果各民主党派不善于利用各种平台，特别是人民政协这一专门化的协商平台，发出自己的声音的话，那么其公众认知程度就会进一步降低，没有好的公众认知程度，当然也就谈不上发挥好党派的社会整合功能。

再次，民主党派忽视政协协商会有损于其协商能力的提升，因为人民政协是培育民主党派协商能力的主要途径。政党协商主要是在执政党与参政党的领导层之间进行，属于典型的精英协商或精英互动，这种“小范围、高层次、人格化”的特征制度化程度较低，其对于协商能力的培育比较有限。而党派协商能力的缺失确实又掣肘了政党协商的有效开展。比如很多党派成员在协商中“不敢协商、不愿协商，不能协商，也不会协商”。这些弊端的根源其实主要是协商能力不足。而在政协协商中，其协商的覆盖面和涉及领域更为广阔，协商渠道更为多元，协商中所遇到的问题更为复杂多样，与之配套的制度体系也更为完备。这无疑为相关主体的协商能力提供了很好的锻炼舞台。

（二）政协协商的完善程度直接影响到政党协商的发达程度

首先，就协商的主体而言，政协协商为政党协商提供了资源、组织和发展动力等方面的有效支撑。具体体现在：

1. 在我国的诸协商民主形态中，政协协商是唯一的一个可以与其他协商形态，包括政党协商、国家机构协商、社会协商、基层协商等产生直接联系的形态。从这个意义上说，政协协商是中国特色社会主义协商治理的缩影。

2. 人民政协是我国唯一的专门性的协商渠道，这也是政协协商所具备的最显著优势。我国的其他党政机关和人民团体等，在其履职过程中，虽然都会开展协商活动，但都不是以此为专门性职能。从历史上看，政协的运行时间比人大还要长。新中国的成立就是人民政协开展“协商建国”的成果。在其后的发展历程中，人民政协的发展经历了成长、徘徊、挫折和复兴等不同阶段。这能为我国的协商民主建设提供经验支撑。

3. 在长期的治理实践中，人民政协已经形成了相对完备的组织机构体系和制度体系。前者主要体现为以界别为单位的履职载体，涵盖了我国的绝大多数社会阶层，既有工农大众阶层，也有知识和工商精英阶层，还有新社会阶层等其他特殊阶层。后者则主要体现为履行人民政协的政治协商职能所建立的规则规范体系。近年来，人民政协在制度创新方面的成就在协商民主建设中是比较突出的，除了传统的政协会议和委员调研外，还探索了远程协商，网络协商等新的协商形态。特别是2013年10月开始的“双周协商座谈会”，这既是对过去“双周座谈会”的改造升级，也是人民政协制度创新的重大成果。

4. 人民政协承继和秉持协商文化的优良传统，适应时代发展的新要求，形成了平等、宽容、友善的协商民主精神，可以为社会主义协商民主发展提供精神引领。^[]

正因为人民政协以及政协协商所具备的这些优势，这使得人民政协不仅是一类重要的协商主体，更是一个宝贵的协商平台。在这个平台上，各政党党派、国家机构、人民团体和社会界别可就中共执政党的决策构想，在公共理性的指引下，为谋求公共利益的最大化，开展平等协商，提出各自的意见建议、意志诉求，力求形成共识或接近形成共识。这样的一个共识形成过程，对中共执政党而言，是一个实现党对于国家有效领导的过程；对政党协商而言，则是一个坚实的组织依托和制度保障，是其不断成长的动力之源。

其次，协商内容而言，政协协商是政党协商的基础，没有好的政协协商，也就没有好的政党协商。政党协商与政协协商实际上是两条可以形成互补关系的意见传输路径。政党协商往往存在于政治运行的中上层，协商效能从政治权力的高层到基层呈现由强到弱的趋势，从上到下传动，而人民政协是汇集民意、层层协商的纵向互动的民主形式，其协商效能流以正 三角的形式自下而上地汇聚。^[]社会主义协商民主体系确立以后，对于政党协商与政协协商范围的定位是，前者侧重于政党政治领域，后者侧重于国家治理与社会治理领域。因此，相对于政协协商而言，政党协商所涉及的事务具有高层次性、全局性和宏观性。但是这些特性并不是凭空产生或与生俱来的，而是在推进国家与社会治理中逐步累积起来的。比如无论是各级党代会的文件，还是国家和地方的中长期发展规划，以及宪法等重要的规范性文件的制定修改，都是由中共执政党领导机构系统总结了国家或地方各层次，各领域改革发展的实践成果，并加以整合完善而形成的。所以政协协商为政党协商提供了素材来源，而政党协商的内容则是对这些素材加以提炼、改造和升华的结果。如果民主党派的政协协商的实效不是建立在其党派界别的整体效能的基础上，而还是要靠其政协委员个人的单打独斗，那么就很难为政党协商提供优质的协商资源和协商议题，这也会使得民主党派在政党协商中始终处于被动地位，长此以往，我国政党协商的生机和活力就会丧失。从这个意义上说，只有在完善的政协协商基础上，才有可能发育出发达的政党协商。

四、民主党派在政党协商与政协协商中角色失衡问题的治理路径

笔者以为，应对这一问题的前提是政协党派界别要准确理解“政协委员的主体作用”原则，基础是要改革和完善民主党派在政协协商中的组织（具体体现为界别）建设，关键是要提升党派成员的协商能力建设。

（一）准确理解“发挥政协委员主体作用”原则

充分发挥委员主体作用，是人民政协履职尽责的基本原则。对此，笔者以为，在继续坚持这一基本原则的基础上，不宜片面的教条化地理解该原则的内涵：

首先，要结合政协的具体的履职环境对该原则加以科学界定。人民政协的三项基本职能是，政治协商、参政议政和民主监督。对于这三项职能，参政议政和民主监督可强调委员主体作用，特别是参政议政工作。对此，限于本文主题，对这些问题不坐进一步探讨。但对于政治协商而言，笔者以为还是要侧重于发挥各政党党派的集体理性。对此，《人民政协章程》规定：“中国人民政治协商会议全国委员会和地方委员会可根据中国共产党、人民代表大会常务委员会、人民政府、民主党派、人民团体的提议，举行有各党派、团体的负责人和各族各界人士的代表参加的会议，进行协商”。^[]依据此项规定，民主党派不仅是人民政协政治协商的五大主体之一，而且民主党派是以党派的名义，而非党派成员个人名义参与人民政协政治协商。所以，对于民主党派参与政协协商民主建设，不应片面强调“委员主体作用”，否则将给其履职造成困境。长期以来，民主党派除了在每年的政协全体会议上代表本党派做大会发言这一渠道外，我们极少听说党派主动提出协商议题，民主党派在这方面的次数，不仅远远少于党政机关，甚至还少于某些人民团体。“在人民政协中，民主党派更多的表现为政治协商对象，政治协商主体职能缺失。这是民主党派作为政治协商主体建设面临的重要问题。”^[]

其次，要处理好委员主体作用和发挥好界别的组织依托功能这二者之间的关系。强调发挥委员主体作用，并非要求委员们单打独斗，各自为战，而应当是把个人和集体两个要素有机结合起来。有了界别组织的依托，委员的主体作用能得到更有效地彰显，这又反过来促进了界别组织的建设，形成一种良性循环。对此我们可以关注这样一个事实，那就正如上文所提到的，人民政协界别的整体履职效能目前还不太理想，但相对来说，党派团体类界别的整体履职效能要优于其他非党派团体类界别，比如行业性界别等。以十届全国政协的提案工作为例，来自党派团体类界别集体提案占了集体提案总数的八成多；在地方，2005至2009年间，浙江省政协确定的重点提案中，六成多为党派团体提出的。造成这种局面的主要原因就是，党派团体界别可以依托民主党派、人民团体等提供的组织化平台。这样一方面可以获得更多的人财物力资源，另一方面也有更便利的渠道接近党政决策层。这也从侧面说明，委员的的主体作用并非空中楼阁，只有依靠组织，依靠整体，才能更有“底气”。为此，各级政协组织在考核政协委员的履职成果时，应强调数量服从质量，以此推动委员主体作用更好地融入到界别的整体效能中。

（二）加强和完善人民政协界别建设

以界别为组成单位是人民政协区别于其他政党、国家机构和社会组织的最鲜明特征。政协界别大致可分为政党党派界别、社会团体界别，行业界别、其他界别等。本文主要是考察党派界别的发展和改革问题：

首先，通过加强和完善政协的党派界别的核心团队建设，提升党派界别的整体履职效能。民主党派界别是人民政协最重要的界别之一，但在实践中，其整体履职效能却不尽如人意，上文就党派政协提案所做的考察，从一个角度说明了这个问题。而要提升界别的整体履职能力，其前提和基础是提升党派界别委员的个人素质；其核心是搞好“关键少数”的建设，具体到政协界别而言，就是搞好界别召集人制度建设。“就加强和完善界别召集人制度而言，界别的召集人一般应由数人组成，如果是基层政协组织中的规模较小的界别，也可以为一人。界别召集人是界别的领导班子，是整个界别的核心。界别召集人班子一般应配齐三类人士：一类是界别领导者，应由本界别中具有较大社会或行业影响力的人士。考虑到民主党派的主体是中高级知识分子，因此此类人士可考虑由在某个领域做出重大学术贡献或取得显著学术成果的知名专家学者担任。在遴选过程中，除了考查其学术和业务成就外，还需特别考虑其声誉的良好程度，做到政治素质与业务素养并重；另一类是界别管理人，应由本界别中具有丰富管理经验和管理能力的人士。考虑到前一类人士大多忙于公务或业务，没有太多精力来专注于界别事务。那么界别中的日常事务就主要是由这一类人士负责，因此，在遴选此类人士时，可优先考虑有丰富领导或管理经验，特别是协调能力强的人士；最后一类是界别宣传员，应由本界别中具有较高理论素养，具有良好文字表达能力的人士。界别的工作要获得领导重视，赢得公众信赖，就需要善于宣传发声音，特别是社情民意工作更是如此。因此，此类人士遴选，应考虑具有丰富理论知识，特别是政党理论、统一战线理论、政协理论的中青年知识分子，其职能主要是负责撰写高质量提案、对策建议、研究报告等。

其次，适当借鉴西方国家议会党团建设的经验，强化党派界别的界别意识，凝聚界别共识。提到西方国家的议会党团，就不得不提到中国共产党在各国家机关、企事业单位和人民团体中设立的党组。根据历史资料显示，中共的党组制源自借鉴俄共(布)的党团制，而俄共(布)党团制则和德国社会民主工党的党团制密切相关。而德国社会民主工党党团则属于西方议会党团的范畴。因此，从这个意义上说，西方议会党团制与中共党组制有着间接历史渊源的关系。尽管存在具体国情上的差别，但议会党团作为一种普遍存在的现象还是存在着一些在各国都通行的共同性作用：

一是团结和领导本党议员以形成一个开展活动的有机整体。

  二是协调本党成员的所持的立场和相关行为，这主要体现在指导本党成员在立法和表决活动中所应有的态度以及如何投票等。执政党的议会党团会指导本党成员支持本党提出的立法案，政策决策，财政预算等。而反对党党团则会要求本党成员对上述项目给予反对或在符合本党利益的前提下进行有限的支持。

  三是了解本党成员的意愿，意志等及思想动态，并反馈至领导机构。

  四是发挥作为本政党与议会和政府之间的纽带的作用。本党所提出的议案要先经过本党党团讨论并通过后方可以本党名义正式提出。

（二）努力提升民主党派的协商能力

   相对于政党协商的“小范围、高层次、人格化”的特征而言，政协协商则具有“精英引领，公众参与”的特征。因此它对于协商能力有明确的要求，而政协党派界别的特殊地位则赋予了协商能力更高地标准。如何加强民主党派协商能力建设，笔者以为：

首先要深入开展社会主义协商民主的理论研究，以此更好地指导协商实践。理论是实践的先导。开展有关协商民主理论的研究是参政党理论研究中的一个大有可为的领域。在当前的理论工作中，存在着两种不良倾向，一是忽视理论研究工作，认为我国的协商民主建设就是从实践中摸索出来的，与理论研究无关。对此，笔者认为，我国的协商民主建设虽经历了较长过程，但其真正符合治理现代化和现代民主政治的要求却是在十八大以后，其标志性事件是，2015年2月，中共中央发布《关于加强社会主义协商民主建设的意见》。这一“意见”本身就是理论创新的重大成果。二是不是学者过分重视研究和倡导西方的协商民主理论。但是，我国的协商民主与西方国家的协商民主有很大区别。后者的成长是一种权宜之计，是西方国家为了摆脱选举民主的困境而做的一种策略选择。对于西方国家的相关理论，可以借鉴其在相关领域的有益经验，但决不可照搬。我国的协商民主根植于我国的历史与现实国情，自始至终是国家的治理体系的重要组成部分，其实际运作的时间甚至比选举民主还要长。所以，参政党开展协商民主理论研究务必站在密切各党派与国家政治、经济和社会生活的有机联系、发挥我国政党治理体系的制度效能和推进国家治理现代化、推进中国特色社会主义协商治理体系发展的高度，理解和认识民主党派积极参与各类协商的重要性。

其次要切实提升与协商能力密切相关的几项基本技能，特别是民主监督能力：

一是提升民主监督能力。参政议政、民主监督、政治协商既是参政党的基本职能，也是人民政协的基本职能。在过去，民主党派的人才和智力资源优势使其的功能和价值主要体现在参政议政和政治协商方面。近年来，中国共产党作为执政党的组织发展方面从数量增长导向转为质量增长导向，特别是加强了在中高级知识分子中发展党员的力度。这也意味着各民主党派作为以知识分子主体的精英型政党在参政议政等方面的重要性有所减弱，因为执政党党内的知识精英也在增加。但这也同样意味着民主党派今后的履职重点和特色所在将会是其民主监督职能，而这也正是中共作为执政党长期执政，有效执政所需要的。这是因为发挥与执政党系统纵向并存的党派系统的监督功能，以及与之横向并存的政协系统的监督功能，对于约束公权力的行使和治理腐败具有比制度、法律、教育等更为长远的政治意义。民主监督主要是监督其如何使用公权力。虽然这种监督不具备法定拘束力，但它对于权力的使用具有警示功能，它可以就党和国家大政方针政策的制定和实施情况，各级党委依法执政及党员干部的权责行为、治政清廉等情况提出意见和批评，起到警示作用。因此充分开发民主监督的潜能，使民主党派和人民政协真正承担起辅政督政的职责，既有利于提高决策的科学化和民主化水平，又有利于弱化现代化过程所衍生的各种风险对于执政党的侵蚀。而在深层次上，则有利于巩固党的执政地位。习近平同志在党的十九大报告中，谈到人民政协工作时，特别指出，加强人民政协民主监督，重点监督党和国家重大方针政策和重要决策部署的贯彻落实。^[]特别需要强调的是，民主监督与协商民主是相互贯通的，民主党派的民主监督从本质上说就是一种协商性政治监督，其方式主要是意见、建议、说服、教育等柔性手段，而非命令、指示、决定等刚性手段，具有显著的协商性。

二是提升其他几项与协商能力相关联的能力，包括：合作共事能力，这是检验参政党参政能力的重要标准。合作与协商是我国政党制度的主要特色，协商是合作的手段，合作是协商的目的。因此，多党合作的运行状况需要在中共与执政党的合作共事中得到检验。沟通协调能力，参政党只有最大限度地整合其所联系的那部分阶层人士的利益，才能从整体上履行好作为参政党的职责。这种能力是参政党不断发展壮大，功能不断得到发挥的源泉。调查研究能力，搞好调查研究，是参政党履行参政议政职能的重要形式。只有开展深入扎实的调查研究，才能不断发现新情况、新问题，而这又是开展科学有效协商的前提和基础。语言表达能力，协商的过程其实就是一个彼此说服，通过有效说服，或使别人接受自己的意见，或使自己认可他人的意见。而说服的载体就是语言表达。