长三角一体化背景下探索建立

跨区域协商民主机制的实践与思考

                  ——以平湖市政协为例

内容提要：长三角地区是我国经济最具活力、开放程度最高、创新能力最强的区域之一，是“一带一路”与长江经济带的重要交汇地带，在国家现代化建设大局和全方位开放格局中具有举足轻重的战略地位。进一步推进区域协同治理，推动消除市场壁垒和体制机制障碍，是当前长三角一体化发展的迫切需求。本文立足政协职能，以探索建立跨区域协商民主机制为视角，思考通过发挥专门协商机构优势作用，形成广泛的参与机制,充分发挥多元主体积极作用，构筑沟通协调和利益磋商新通道，更大程度凝聚思想共识，助推建立长三角一体化协调发展联动机制。

关 键 词：长三角一体化  区域协同  协商民主 联动机制

作者： 平湖市政协课题组

一、长三角一体化背景下区域协同治理的重要意义和现实困境

我国历来十分重视区域发展，在各个重要的历史阶段都作出了符合经济社会发展需要的战略部署，如西部大开发、中部崛起、东北振兴等区域发展战略及京津冀一体化、粤港澳大湾区建设等。2018年11月5日，在中国首届中国国际进口博览会开幕式上，习近平总书记宣布，中央支持长江三角洲区域一体化发展并上升为国家战略。自此，长三角区域一体化发展正式按下“快进键”。

由于区域是“一个基于行政区划又超越国家和行政区划的综合性概念”^[]，区域公共事务有着高度渗透性和不可分割性的特点，超越了传统的行政区划边界，变得“你中有我，我中有你”，从而唇齿相依，牵一发而动全身，因此，在区域公共事务治理过程中，为了避免地方政府作为理性“经纪人”追求自身利益最大化，导致区域公共服务供给失灵，引发“公地悲剧”“囚徒困境”现象，就呼唤着强化区域协同治理来实现共建共享、互惠共利。就长三角区域而言，作为我国城市化水平最高的地区之一，整个区域内包含了1个直辖市，3个副省级城市，11个地级市，67个县级市，是我国最密集的城市群，^[]区域发展的实践表明，长三角区域“内部”公共事务已日益趋向“外部化”，跨区域公共问题逐渐凸显，并越来越显现复杂化、多元化态势，如，上海金山区化工企业环境污染问题引起毗邻地区浙江平湖辖区内群众上访，这也必然要求跨区域协同治理来进一步规范整体市场环境、消除区域间负外部性。

目前长三角区域协同治理机制包括环境联防联控机制、安全共管机制、征信联动机制、司法协作机制等。^[]但在当前政府部门实际操作过程中，仍存在一定的现实困境和壁垒。比如，长三角区域互动和交流多数停留在省级层面，基层和一些交界区域沟通机制较为欠缺；在科层制传统模式下，各级政府是区域治理的主体，社会参与的壁垒还未完全打破；协同治理事项推进落实、跟踪监督和效果评价等相关机制缺乏；群众参与区域治理的积极性和意识能力普遍不高等。

二、政协组织参与区域协同治理的天然优势

（一）政协组织参与区域协同治理是社会治理体系现代化的需要

党的十九届四中全会《决定》指出：“社会治理是国家治理的重要方面。必须加强和创新社会治理，完善党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系，建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体。”将作为中国特色社会主义制度优越性重要体现的民主协商纳入社会治理体系，并置于“党委领导”“政府负责”之后的显要位置，意味着民主协商将在完善社会治理体系和提升治理能力中扮演重要角色。人民政协作为我国社会主义协商民主制度的重要载体，承担着政治协商、民主监督、参政议政职能，在社会治理创新中具有不可替代的作用。充分发挥人民政协制度优势，丰富协商民主制度实践，是坚持和完善中国特色社会主义制度、推进社会治理体系和治理能力现代化的内在要求。

（二）政协组织参与区域协同治理是区域一体化和协商民主发展的双重需要

长三角一体化发展战略是针对区域发展特点提出的,关键在于协同，难点在于破除行政壁垒，根本在于协商。协商民主以追求共同利益为目标，承认差异、主张参与、强调对话与磋商。^[]因此，将协商民主广泛运用到长三角区域一体化发展中, 着力于形成广泛的参与机制,充分发挥多元主体的积极作用,建立打通不同行政区域的通畅的对话协商机制,完善跨行政区域的多层次的协调沟通机制, 构筑协商民主新通道、打造协商民主新平台，是区域一体化发展的需要，也是协商民主发展的需要。

（三）政协组织参与区域协同治理是展现新时代人民政协新样子的需要

汪洋主席强调，人民政协处于凝心聚力第一线、决策咨询第一线、协商民主第一线、国家治理第一线，是党和国家一线工作的重要组成部分，人民政协要展示新时代政协一线新气象，就要顺应“时”和“势”的变化。2018年，长三角地区三省一市政协主席共同签订了《关于建立长三角地区政协联动机制的协议》，强化区域监督工作联动、协同讨论决定重大事项、联动组织开展代表活动、共同组织课题研究。长三角毗邻区域基层政协组织参与区域协同治理，也是顺应长三角一体化协同发展大趋势的生动体现，是展现新时代人民政协新样子的必要作为。

三、平湖政协建立跨区域协商民主机制的实践与探索

（一）突出三个关键，提升跨区域协商有效性

一是突出“化‘连’为‘联’”核心理念。平湖处在上海、杭州、宁波和苏锡常四大都市圈交汇叠加区，与上海更是有58公里毗邻交界线。平湖政协将“化‘连’为‘联’”作为探索助力浙沪毗邻区域协同发展过程中的核心理念，打破“一亩三分地”的思维定式，就“长三角区域污染防治协作机制落实情况”这一主题，以水环境污染、大气环境污染、固体废弃物污染防治等具体内容为切入点，打造“请你来协商·区域联动协商”平台，与上海市金山取政协协商制定《“长三角区域污染防治协作机制落实情况”联动民主监督活动实施方案》，进一步关注毗邻地区共建共治共享，积极开展跨区域联动协商和联动民主监督，着力探索长三角一体化上升为国家战略背景下跨区域协商民主机制构建和品牌创设。

二是突出“以协商促发展，以共识聚人心”的根本目标。近年来，平湖政协与金山政协按照“协商统筹、责任共担、信息共享、联防联控”的协作原则，通过联谊、联督、联商，对标打好污染防治攻坚战的要求和长三角更高质量一体化的发展需求，联合开展系列民主监督，深挖合作优势面，明确联合关键点，总结交流跨区域污染防治协作方面取得的经验，查找协作机制推进落实中存在的不足和问题，并提出意见和建议，协商中不断增进共识，共谋良策，推动工作，助力两地党委政府在深化联建、联防、联治等方面作出有益探索。平湖、金山毗邻区域信访数（件）已从2016年的26件下降至2019年的6件。

三是突出政协协商与基层协商相融合的途径渠道。推动政协工作向基层延伸，指导各镇街道政协联络室搭建毗邻区域基层政协组织沟通协商的平台载体。如广陈镇联络室联动金山政协廊下镇地区联络组，围绕“助力浙沪毗邻区域农旅产业联动发展”开展协商，提出的具体建议内容被第四届平湖农业经济洽谈会上发布的美丽乡村精品线吸收采纳；新仓镇联络室探索开展长三角“田园五镇”基层政协联络室协商议事会；独山港镇联络室建立“独山港+金山卫”毗邻联动民情站，并以浙沪两地工业企业发展及污染防治为切入点，与毗邻区域政协组织形成定期会商合作联动机制；新埭镇联络室与金山枫泾镇探索打造浙沪政协履职联盟。通过资源共享、优势互补、汇集智慧，充分发挥两地政协委员优势作用，在联系、联谊、联动中凝聚起最大共识，“双向发力”的优势作用进一步凸显。

（二）吸收三方意见，扩大跨区域协商参与覆盖面

一是邀请党政领导直接参与。除政协委员参加外，邀请议题涉及的党委、政府领导及相关部门负责人参加，倾听委员意见，答复委员问题，对政协建言献策进行“秒回应”。与此同时，基于超脱的地位、“接地气”的属性和开放、包容的视角，通过协商式监督途径，可以发现和弥补职能部门在公共决策、公共事务管理中不易发现的问题。更重要的是，通过政协联动协商这一平台载体，不断增强毗邻地区党委、政府及各职能部门的民主意识、协商意识和对跨区域治理的认识和重视。

二是邀请群众广泛参与。紧盯跨区域协同治理多中心、多层次等特征，注重社会公众对区域公共事务进行协调和自主治理的过程，引导多元主体通过冲突、对话、协商，从而达到平衡、整合。如广陈镇与廊下镇两地政协委员小组在进行联动协商过程中，邀请两镇交界河道的保洁工作人员开展深入协商交流，了解两地部门工作运行机制，提出了两地有关部门建立交界河道长效管护机制，推行毗邻区域河道河长制，明确两镇交界河道的保洁范围以及河面、河岸保洁职责等针对性建议。在政协推动下，2020年6月19日，金平两地边界河道长效保洁工作专题会在广陈镇山塘村红旗先锋站召开，并对金山平湖两地河道保洁职责进行了明确。

三是邀请“第三方”人员参与。平湖政协于2018年建立了主要由专家学者、媒体代表、法律工作者、党校老师以及两新组织代表人士等20名成员组成的“第三方”专家库，截止目前，跨区域协商共邀请“第三方”专家参与14人次。与此同时，在明确以专家学者等群体为“第三方”参与活动的基础上，充分运用两地政协互为“第三方”的特殊关系进行协商评价。两地政协分别作为对方的利益相关“第三方”进行协商评价，双方通过意见观点的交锋交融，实现整体把握和聚焦重点的精准对接，从而在协商评价中互学互鉴、共融共促，做到协同而不雷同、补位而不越位。

（三）完善三项机制，提高跨区域协商成果转化率

  一是完善成果报送机制。每次跨区域协商后，根据协商情况，对协商中提出的意见建议整理归纳，形成联合政协反映、政协建议、民主监督建议书等，报送两地党委、政府及有关部门决策参考或落实办理。比如，两地政协共同协商提出的跨界联合监测、联合执法、多部门参与应急联动处置、共同参与新建项目评审等43条建议，有力推动了两地交界区域水环境、大气环境联合监测、预警、通报、处置机制的完善深化，并已推动两地环保部门在企业大气污染防治精密智控方面开展交流合作。

二是完善跟踪督办机制。每次跨区域协商建议报送后，及时跟进查看相关领导有无批示，督促相关部门及时研究处理协商建议，反馈办理结果。对已采纳的协商建议，督促相关部门及时反馈落实情况，确保层层有人抓，件件有落实，事事有回音。对一时难以采纳的协商建议，列为第二年专题视察计划，持续关注与积极推动。如，2019年以来，针对跨区域协商中提出的问题和建议，形成了《关于加快建立长三角生态环境联防联治联控机制，打造国家级区域生态环境保护新样板的建议》《建议提升长三角“一网通办”便捷程度》等意见建议。就相关建议办理落实情况，两地政协着重在今年的联动协商中予以回头看。

三是完善反馈通报机制。组织委员、第三方评价组成员对跨区域协商成果进行回访督查、跟踪问效。对落实过程中出现的新问题组织再协商，促进跨区域协商成果更深层次转化。每年年底及时梳理汇总一年来跟踪问效的情况，报送两地党委、政府领导，并适时向参与跨区域协商的委员通报落实情况。

四、政协组织发挥协商民主优势助力长三角一体化发展的对策建议

（一）围绕“在哪协商”的问题，就协商机制、平台、形式等进行范式创新

一是尽快形成基层政协跨区域联动机制。在三省一市省级层面建立长三角地区政协联动机制的基础上，开展跨区域协商民主“三级联动”，可以先选取部分毗邻区域面积较大的市、县作试点，建立长三角毗邻区域基层政协联合协商会议制度，建立长三角毗邻区域基层政协联合协商会议定期举行,由参与联动单位轮流承办。并建立与之配套的长三角毗邻区域基层政协主席联席会议机制、秘书长工作联动机制、联合调研机制、联动监督机制等。建立跨区域主题会商工作领导小组和专门联络机构。重点围绕各地经济社会协同发展中存在的突出问题和政协自身建设等共性问题,以更高的站位、更宽的视野审视问题、研究问题,提出解决问题的对策措施。并在会后将根据建言内容,利用提案等形式,向当地党委、政府报告,力争使会议成果纳入党政决策。

二是积极推进跨区域协商与基层协商互融互促。长三角地区河湖相通、山水相连、阡陌交通、鸡犬相闻,同守一片天、共饮一江水, 长三角区域污染防治协作机制的落实、长江沿江化工企业的布局和沿江区域的生态修复、流域水污染协作等工作落实的怎么样，毗邻地区村、社区和沿江沿河群众百姓深有体会，可以探索长三角毗邻区域环境圆桌会议制度，考虑将会议地点从会议室转移到小河边、大树下、桥洞里、厂房内等等，共同探讨长三角一体化过程中在推进生态环境共同保护方面的对策建议。也可以积极探索拓展基层协商的平台，打造基层民主恳谈会、社区百姓说事会、民情沟通日等协商载体。同时，要鼓励基层开展符合当地人文、风俗特点的协商民主“本土化”改造。

三是善于运用更为开放、包容的会议技术。协商的实现需要会议形式的支撑，协商民主的实现需要开放、包容的开会技术。比如，开放空间会议技术的特点和目标十分适合需要包容多元的会议主体共同参与的跨区域协商。与会者可以自由提出自己关心的问题，通过搜集议题、议题分类、小组讨论、与会者分享等一系列环节，逐步将分散的意见归纳起来，达成较为统一的共识，最终选出较为代表性的实施方案。^[]其打破传统等级排序的座次安排和围成圆圈的方式，可以创造一种没有权威、只有伙伴，只分享观点、不作出评判等的平等氛围，真正实现问需于民、问计于民。同时，要加强对互联网开放型平台的运用，拓展跨区域协商民主这一开放型平台的效用，通过网络民主途径进一步扩大朋友圈、协作圈和共享圈。

（二）围绕“谁来协商”的问题，进一步扩大社会多元参与

一是引导群众广泛参与。习近平总书记指出，“要通过各种途径、各种渠道、各种方式就改革发展稳定重大问题特别是事关人民群众切身利益的问题进行广泛协商”，“努力营造既畅所欲言、各抒己见，又理性有度、合法依章的良好协商氛围”。要进一步完善利益表达的协商程序，拓展并畅通界别委员联系群众的渠道，让社会各方面的愿望呼声、意见建议在政协的协商平台上得到充分反映。广泛吸纳议题相关的利益群体代表参与协商，确保协商参与者的广泛性。比如，在跨区域协商过程中，可以组织毗邻区域“村民协商团”，搬出“八仙桌”“长板凳”，开展“夏日纳凉会”“户外夜谈会”等等，畅谈毗邻共建的长效机制，为基层群众参与民主协商提供平台，有效保障人民当家作主的权利，促使群众逐步从“张嘴发牢骚”转变为“理性求共识”。

二是发动企业、行业协会、NGO组织等的积极参与。发挥政协联系广泛的优势，积极牵线搭桥、搭建沟通平台，助推跨区域企业、高校、科研院所等结成研究联盟，探索技术互通、知识共享、发展互动的协同创新模式。引导跨区域间行业协会与企业加强对接沟通，协助企业扩大“朋友圈”，推动跨区域企业集聚发展、互利共赢。发挥NGO组织潜在优势，引导NGO组织自发、自主介入，一定程度上弥补政府公共服务能力不足问题。

三是用好政协“应用型”智库、第三方评价组等。发挥“应用型”智库专家优势作用，促使决策更加科学化、合理化。健全第三方评价机制，确定第三方评价参与跨区域协商民主的原则、适用范围和激励制度，促使其评估更加中立、客观、专业以及更具公信力。

（三）围绕“如何协商”的问题，进一步规范跨区域协商民主的程序流程

规范跨区域协商六大基本环节：一是收集跨区域协商主题。各地政协组织、政协委员通过党员委员先锋站、委员工作室、委员之家、民情联络站等平台，结合“一村一社一委员”走村入户走访调研，收集群众反映的有关一体化建设和毗邻区域高质量发展的问题，并建立台账。二是拟定跨区域协商议题。各地政协机关对收集到的问题进行集中研究，通过主席会议初步确定协商议题，然后提交长三角毗邻区域基层政协秘书长工作会议确定跨区域联动协商主题。三是跨区域协商前调研。各地政协组织就跨区域协商议题广泛听取各方意见，拟定协商方案，根据协商议题明确协商主体，并通过多种方式，提前向参与协商的各类主体通报协商内容和相关信息。四是多元化参与跨区域协商。组织召开跨区域协商会议，开展民主协商，确保各类主体充分发表意见建议。其中，对涉及面广、公共事务、公共秩序管理等，以百姓论坛、百姓说事会等形式进行“座谈式”协商，“还权于民”；对涉及跨区域环境保护、交通规划等专业性强的议题，牵头召开民主评议会、市民听证会等，邀请相关专家学者、专业技术人员、第三方机构等作为协商主体参与协商并进行论证评估；对涉及面小的议题，由基层政协联络室以基层政协联络站、委员连心服务日等平台，通过“面对面”交流、“串门式”谈心等形式进行协商；对通过协商无法解决或存在较大争议的议题，提交毗邻市、县政协主席联席会议。五是公开跨区域协商结果。形成跨区域协商意见后，将协商结果以会议决议、联合协商意见、联合协商情况反映等形式确定，在报各地党委、政府的同时，通过媒体渠道进行公示。六是跨区域协商成果反馈。建立多元治理主体间的协商成果约束机制，着力探索协商民主成果转化和运用的联合督查制度。健全政府、政协、第三方评价组三方跟踪督办体系。